В конце июля США и Евросоюз ввели «третий пакет» санкций против России, впервые серьезно ограничив возможности компаний сразу в нескольких секторах экономики. Похожим образом события развивались во время иранского кризиса. РБК решил проследить историю введения санкций в отношении Ирана и выяснил, что блокировка крупных игроков в нескольких отраслях экономики - далеко не последняя мера международного принуждения.
Радикализация оппонента
История европейских и американских санкций, связанных с иранской ядерной программой, началась в 2003 году, когда эксперты МАГАТЭ обнаружили в Иране следы центрифуг для обогащения урана. В сентябре следующего года разразился международный кризис: МАГАТЭ потребовало от Тегерана рассекретить свою ядерную программу, но тот ответил отказом. Лишь спустя два месяца Иран согласился приостановить обогащение урана и сесть за стол переговоров. Но победа ультраконсерватора Махмуда Ахмадинежада на президентских выборах 24 июня 2005 года поставила переговорный процесс под угрозу. Когда Тегеран отказался выполнять директивы МАГАТЭ, агентство направило иранское досье в Совет Безопасности ООН.
Хронологически введения санкций против Ирана разделилось на три этапа. Как и в случае с Россией, иранские - начались с блокировки активов и визовых запретов в отношении задействованных в конфликте лиц. Когда это не сработало, Запад наложил на Иран целый ряд полномасштабных секторальных санкций, вплоть до полной экономической блокады со стороны США.
Начало первого этапа можно отнести к 2005-2006 годам. Не дожидаясь срыва консультаций по ядерной программе, через четыре дня после избрания Ахмадинежада новым президентом, Джордж Буш объявил о заморозке активов и запрете контактов с Организацией по атомной энергии Ирана (ОАЭИ) и тремя промышленными корпорациями страны.
Параллельно американцы начали давление на Тегеран через ООН. После длительных консультаций постоянных членов Совбеза, в декабре 2006 года ООН ввела санкции против лиц и организаций, связанных с ядерной программой и созданием баллистических ракет. Заморозка активов коснулась ОАЭИ, нескольких промышленных групп и научных центров, а также нескольких ученых. В обоих санкционных списках (по урановой и ракетной программе) оказался Яхья Рахим Сафави - глава элитного подразделения Корпус стражей Исламской революции (КСИР). Рабочая группа Совбеза обязывалась каждые 90 дней сообщать о том, прекратил Тегеран обогащение урана или нет.
Зачистка банков
Регулярный мониторинг исполнения Ираном требований ООН оставлял задел для перехода к секторальным санкциям «третьего уровня». Еще в декабре 2006 года резолюция Совбеза запретила экспорт в страну ядерных технологий и материалов. Когда в марте 2007 года 90-дневный срок истек, а хороших новостей не последовало, ООН ужесточил санкционный режим, установив эмбарго на торговлю вооружениями и военными технологиями с Ираном. По сути те же ограничения вошли в «третий пакет» санкций против России.
В январе 2007 года Вашингтон обвинил государственный иранский Bank Sepah в финансировании создания баллистических ракет и заморозил его активы на территории США. Два месяца спустя санкции против банка поддержал Совбез ООН. Штаты выборочно блокировали деятельность крупнейших иранских банков на своей территории: в октябре 2007 года ограничения коснулись трех крупнейших кредитных учреждений страны: банков Mellat, Melli и Saderat. Тем не менее о полномасштабной торгово-экономической блокаде и секторальных санкциях против финансовых и промышленных учреждений речи пока не шло.
По данным US Institute of Peace, только в 2007-2010 годах на основании распоряжения Буша Вашингтон 19 раз обновлял персональный список ограничений против Ирана. За это время санкции коснулись заметного числа иранских министров, армейских лидеров, ученых, промышленных корпораций, банков, судоходных и энергетических компаний. Евросоюз пока не вводил против Ирана собственных ограничений, опираясь на резолюции Совбеза ООН.
Блокада Тегерана
Ситуация изменилась в феврале 2010 года, когда Ахмадинежад объявил о том, что Иран уже в состоянии обогащать уран до уровня свыше 20%. Когда в мае Турция при поддержке Бразилии согласилась передавать Тегерану высокообогащенный уран в обмен на низкообогащенный, Вашингтон начал готовить черновик новых санкций. Расширение ограничений было прописано в резолюции Совбеза ООН уже в июне 2010 года.
Этот документ запрещал Ирану заниматься какой-либо деятельностью, связанной с созданием баллистических ракет и обогащением урана, накладывал на страну тотальное оружейное эмбарго и рекомендовал странам-членам ООН инспектировать любые морские и авиационные грузы из Ирана. Основываясь на резолюции, месяц спустя президент США Барак Обама подписал Закон о всеобъемлющих санкциях против Ирана (CISADA). По нему любые иностранные компании и лица, инвестирующие в иранскую нефтяную промышленность свыше установленного предела, могли сами попасть под санкции США. Им грозил целый набор ограничений - от отказа на выдачу кредитов и экспортных лицензий до запрета на импорт своей продукции в Штаты и на любую деятельность на территории США.
CISADA впервые ввел секторальные санкции в отношении банковского сектора: американским организациям и их «дочкам» в третьих странах запрещались контакты с госбанками Ирана, подразделениями КСИР и всеми компаниями и лицами, указанными в предыдущих резолюциях ООН. Этот закон также предоставил властям Штатов возможность расширять санкции в связи с нарушением прав человека в Иране.
Тем не менее в январе 2012 года недалеко от иранского города Фордо заработал крупный подземный центр обогащения урана. По времени это совпало с отчетом МАГАТЭ о том, что Тегеран мог и до 2003 года активно работать над созданием ядерного оружия. Последовавший затем международный кризис привел к первым санкциям со стороны Евросоюза - эмбарго на импорт иранской нефти, на торговлю золотом, товарами двойного назначения и на предоставление иранским фирмам услуг страхования и перестрахования.
Параллельно Вашингтон заморозил все иранские госактивы на своей территории и запретил любые финансовые контакты с Ираном и с фирмами, сотрудничающими с иранским Центробанком. Последние серьезные ограничения США ввели в июне 2013 года, поставив вне закона любые сделки «значительного размера» с использованием иранской валюты.
Ахиллесова пята
Наибольший экономический эффект от санкций связан для Ирана с нефтяным сектором, который в 2011 году составлял около 85% ($120 млрд) в структуре экспорта страны. Заморозка банковских и промышленных активов в Штатах не представляла серьезной угрозы иранской экономике. Акт CISADA, ужесточивший наказание за инвестиции в энергетический сектор Ирана, стал «первым звонком» для Тегерана. С 2008 года по ноябрь 2011 года производство нефти в Иране упало, по данным ОПЕК, на 10% и достигло 3,5 млн барр. в день. Из этого объема около двух третей (2,2 млн барр.) шло на экспорт.
Когда в январе 2012 года Евросоюз прекратил закупку иранской нефти, объемы экспорта меньше чем за год упали втрое и составили, по информации Международного энергетического агентства, лишь 860 тыс. барр. в день к сентябрю 2012 года. Добыча сократилась до 2,63 млн барр. В марте того года эксперты Reuters прогнозировали падение продаж на 1 млн барр. в день, что в годовом и денежном исчислении выразилось бы в потере Тегераном $50 млрд. В реальности же за 2012 год Иран недополучил от экспорта нефти около $70 млрд.
Схожих значений достигают и теоретические потери иранской экономики от неосуществленных инвестиций. После вступления в силу акта CISADA от дальнейшей деятельности в Иране отказались нидерландская Shell, французская Total, итальянская Eni и норвежская Statoil. Еще в декабре 2010 года заместитель Госсекретаря США Уильям Бернс отмечал: «По достоверным оценкам, Иран теряет $50-60 млрд потенциальных инвестиций, что также включает в себя важнейшие технологии и ноу-хау, которые поступали в страну вместе с ними».
Падение доходов от экспорта нефти (которые до 2010 года составляли около 20% ВВП страны) отразилось на внутриэкономической ситуации. В декабре 2011 года глава Торгово-промышленной палаты Ирана Яхья Аль-Эшак сообщил, что раунд санкций лета 2010 года привел к подорожанию импортных товаров на 24%, а сам импорт упал на 20% за II полугодие 2011 года. В июне 2012 года эксперты Financial Times подсчитали, что за два года секторальных санкций зерно подорожало на 56%, фрукты - на 66%, а овощи - на 100%. Безработица среди молодых иранцев от 15 до 29 лет составляла, по официальным данным, 22,5%. Британская The Telegraph отмечала, что в промышленных городах безработица могла достигать 35%.
Кроме того, санкции против энергетического сектора Ирана привели к тому, что основным импортером иранской нефти стал Китай. Аналитик US Institute of Peace Джон Пак полагает, что такая ситуация малоприемлема для обеих сторон: Иран может стать зависимым от экспорта нефти в Китай, тогда как экономические и политические проблемы самого Ирана угрожают энергетической безопасности КНР. После смягчения санкционного режима в ноябре 2013 года Тегеран приступил к диверсификации продаж нефтепродуктов. В мае 2014 года Иран разорвал контракт с китайской CNPC на сумму $2,5 млрд. Месяцем ранее объем поставок иранской нефти в КНР достиг исторического максимума в 800 тыс. барр. в день.
Чужими руками
Для западных стран Иран стал примером «успешных санкций», когда регулярное введение многоуровневых ограничений возвращает страну за стол переговоров. После первых санкционных списков в отношении России многие эксперты скептически относились к повторению «иранского сценария». В конце марта 2014 года аналитик Brookings Institute Сьюзан Мэлоуни вывела критерии успешности санкций, отмечая, что вероятность создать похожие условия для России крайне мала.
Важнейшими условиями назывались большая длительность санкционного режима, их широкая международная поддержка и минимальные последствия для тех, кто эти ограничения ввел. «Россия - это совсем другой игрок, чем те, против которых мы вводили санкции раньше. Российская экономика гораздо сильнее интегрирована с Европой через энергетику, торговлю и финансы», - полагает Виктор Комрас, советник бывшего Госсекретаря США Мадлен Олбрайт.
Но после резкого усиления санкций после катастрофы Boeing 777 под Донецком в мире вновь заговорили об «иранском сценарии» для России. Сами по себе ограничения не несут серьезного вреда российской экономике: как отмечает The Wall Street Journal, сейчас удар на себя берут попавшие в санкционный список крупные банки, тогда как нефтегазовый бизнес России на Западе остается почти нетронутым. Но наибольший эффект санкции могут дать в качестве психологического оружия. По этому поводу эксперт Фонда защиты демократий Марк Дубовиц заявил: «Чем больше будет казаться, что Вашингтон берет новые меры из старой пьесы иранских санкций, тем больше вероятность, что игроки рынка начнут сокращать бизнес в России, пытаясь быть на шаг впереди политиков».
